Wie doen wat in de publieke ruimte?


Nu beschrijven we de wijzen waarop ouderen zich de publieke ruimte kunnen toe-eigenen en daardoor de ruimte mede vormgeven. Bijvoorbeeld door hun al dan niet specifieke wensen en behoeften kenbaar te maken of er aandacht voor te vragen, door initiatieven te ontplooien en zelf oplossingen te zoeken voor knelpunten die zij tegenkomen. Ouderen verschillen daarin overigens niet van andere burgers.

De publieke ruimte is van ons allemaal. Tal van (groepen) mensen maken vrijelijk gebruik van de publieke ruimte. Men begeeft zich daarin om naar een bepaalde bestemming te gaan, zoals een winkel, een vriend, een kantoor. Maar dat is niet het hele verhaal. Publieke ruimte is er ook om in te verblijven, zich te ontspannen of te vermaken en anderen te ontmoeten.

Op sommige plaatsen zal de concurrentie om de ruimte toenemen, bijvoorbeeld als gevolg van tempoverschillen tussen generaties. Publieke ruimte klinkt in eerste instantie democratisch en laagdrempelig: iedereen heeft toegang. Toch is historisch gezien de publieke ruimte altijd een betwiste ruimte geweest. Algemene en individuele of groepsbelangen kunnen gemakkelijk conflicteren. Denk aan verzoeken om meer bushaltes in de buurt, maar deze niet voor de eigen deur willen hebben.

De verdeling van de publieke ruimte over de verschillende deelbelangen en de inrichting en het beheer ervan, zijn veelal een zaak van de gemeente. Het is aan de gemeente om (tegengestelde) belangen af te wegen en compromissen te sluiten over het gebruik van de publieke ruimte. Zij is dus een bewaker van pluriform waardenbeleid. Daarbij gelden soms regels, zoals verkeersregels en openingstijden bedoeld om het gebruik te regelen, uitsluiting van burgers te voorkomen, grensoverschrijdend gedrag of overlast te beperken en de veiligheid te bewaren.

Of mensen nu passant zijn of er verpozen, het gaat erom dat burgers zich de publieke ruimte eigen kunnen maken en zich er thuis voelen. De kunst is om een evenwicht te vinden tussen ordening (regels) en vrij gebruik van de publieke ruimte.

Mensen weten vaak heel goed wat zij belangrijk vinden en wat er beter kan in hun directe leefomgeving. Onder andere de Wet ruimtelijke ordening, de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht bieden wettelijke waarborgen voor inspraak en participatie. Gemeenten hebben dit vertaald in hun inspraak- en participatieverordeningen. Zulke beleidsbeïnvloedende burgerparticipatie (SCP, 2014a) betreft de gelegenheid die burgers krijgen om bijvoorbeeld hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken via inspraak of om zitting te nemen in Wmo-raden om gemeentebesturen te adviseren. Niet alleen in het begin van het beleidsvormingsproces kunnen burgers participeren. Bij de lokale overheid bestaat de wil om burgers als mede-uitvoerder van beleid een rol te geven. De uitdaging daarbij is om ook ouderen deelgenoot te maken van het inrichten van de leefomgeving.

Echter, voor burgers, waaronder ouderen, is de weg van inspraak en participatie in het plan- en besluitvormingsproces niet aantrekkelijk en vanuit burgers gezien weinig effectief. Het vraagt van burgers dat ze wegwijs worden in het bureaucratische proces alvorens zij hun inbreng kunnen geven. Dat vergt veel inzet en kennis en het staat meestal ver af van de eigen leefwereld van mensen. Burgerparticipatie in deze vorm heeft dan ook een zeer beperkte schaal (SCP, 2014a).

Buurtrechten vormen de nieuwe loot aan de boom van burgerparticipatie.

Het idee van buurtrechten is komen overwaaien uit het Verenigd Koninkrijk. Buurtrechten geven bewoners meer zeggenschap over hun voorzieningen (WRR, 2005; Van Houten, 2014). Hierbij gaat het om beleid dat bewoners verleidt om in actie te komen, omdat het inspeelt op hun behoeften en kwaliteiten en hen de mogelijkheid geeft de eigen buurt in te kleuren7. Drie vormen worden onderscheiden:

  1. Right to challenge: als bewoners denken een publieke taak beter te kunnen uitvoeren, kan er een nieuwe aanbesteding worden afgedwongen waaraan de bewoners als volwaardige partner meedoen. Hiermee kunnen bewoners bijvoorbeeld betaald ouderenvervoer overnemen of het groenbeheer in een wijk op zich nemen8. Dit biedt veel kansen voor experimenten in de openbare ruimte.
  2. Right to buy: voordat een pand of stuk land dat wordt afgestoten in de vrije verkoop of verhuur komt, hebben bewoners het recht om er als eerste een bod op uit te brengen. Ook het gebruik door bewoners kan worden vastgelegd.
  3. Right to plan: bewoners hebben het recht om zelf een plan te maken voor de inrichting van de buurt.

Een voorbeeld van right to challenge is een vereniging in Heerhugowaard die als doel heeft om vervoer per busje aan de leden te bieden. Er zijn 1.200 leden (in de leeftijd van 55 tot 90 jaar) en 130 vrijwilligers, meest chauffeurs, meest jonggepensioneerd, die het prettig vinden om op deze wijze een deel van hun tijd nuttig te besteden (werkbezoek van de projectgroep, 2014).

Buurtrechten bevorderen zelfredzame participatie die ten goede komt aan het sociale netwerk van ouderen in de wijk, buurt of straat. Bovendien snijdt het mes aan twee kanten.

Deelnemers die zelf (nog) geen ondersteuning of zorg nodig hebben, bouwen met vrijwilligerswerk ook voor zichzelf een sociaal netwerk op, blijven in beweging en ervaren zingeving; dit zijn allemaal factoren die bijdragen aan langer behoud van redzaamheid en uitstel van beperkingen. Ook (oudere) mensen met beperkingen en ondersteuningsbehoefte kunnen op hun productieve capaciteiten worden aangesproken, op een manier die uitstel van verdere beperkingen en vraag naar zorg en ondersteuning oplevert. De opdracht aan de gemeente op basis van de Wmo is om ervoor te zorgen dat dat ook werkelijk gebeurt. Het is voorstelbaar dat de gemeente in dat verband bijvoorbeeld als voorwaarde aan burgerinitiatieven stelt dat deze ruimte bieden voor mensen met een ondersteuningsvraag.

We zien dat burgers steeds vaker taken en verantwoordelijkheden op zich nemen die tot nu toe bij de gemeente zijn geborgd.

Burgers die samen een stuk groen of speeltuin in beheer nemen of een moestuin inrichten. Of burgers die gezamenlijk de bibliotheek of het zwembad runnen wanneer de gemeente de subsidie intrekt. Dat burgers in het publieke domein zelf het heft in handen nemen, heeft te maken met een mengeling van persoonlijke gedrevenheid, ervaringsdeskundigheid en onvrede met de bestaande of de nieuw ontstane situatie. Sommigen signaleren dat de publieke ruimte de afgelopen decennia verweesd is geraakt (Franke et al., 2012). Het is daarom belangrijk om op een andere manier met de fysieke ruimte om te gaan en om fysieke investeringen te combineren met nieuwe beheerarrangementen.

Voedseltuin Rotterdam
Gemeenschappelijke moestuinen komen vaak voort uit burgerinitiatief. Bijvoorbeeld de Voedseltuin in Rotterdam, waarvan de productie naar de voedselbank in Rotterdam gaat en waar veel vrijwilligers werken, ook ouderen en mensen met een psychische aandoening. De tuin levert dus productie, maar mogelijk zijn de sociale opbrengsten groter, doordat mensen elkaar bij de tuin ontmoeten.

De belangrijkste effecten van Urban Farming in de literatuur (Bellows et al., 2004 in TNO, 2015) zijn:
- Het kweken van voedsel is gecorreleerd met de consumptie: hoe meer voedsel men verbouwt, hoe groter de kans dat men het zelf eet. Mensen die tuinieren, geloven dat wat zij kweken goed voor hen is en willen het daarom eten.
- Tuinieren en landbouw in de stad zorgen voor gezonde, actieve recreatie van de stedeling. Het wordt ook geassocieerd met bevredigende arbeid, fysieke en mentale ontspanning en socializen.
- Stadslandbouw zorgt voor veilige, gezonde en groene omgevingen in wijken, bij scholen, maar ook in verlaten gebieden.

 
Wanneer burgers zelf zaken ter hand nemen, geven zij uitdrukking aan hun wensen om dingen zelf of anders te doen. Zij doen dat zoals hen dat goeddunkt en leggen eigen accenten. Dat gaat in principe buiten de overheid om. Pas wanneer initiatieven botsen of regelgeving raken, komt de overheid in beeld. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer het burgerinitiatief een vergunning of een accommodatie nodig heeft of op zoek is naar financiering. Met de opkomst van meer en veelsoortige maatschappelijke initiatieven zal de gemeente vaker de rol op zich nemen van scheidsrechter, adviseur of verbinder (RMO, 2013; RMO, 2014).

Om burgerinitiatieven te laten floreren, is het ten eerste zaak dat gemeenten zich hiertegenover terughoudend opstellen. En dat is lastig voor bestuurders en ambtenaren, omdat ze gewend zijn de inrichting en het beheer van de publieke ruimte naar zich toe te trekken. Te meer als het maatschappelijk initiatief voor een publieke taak niet helemaal naar wens is van de gemeente. Wat gemeenten wel kunnen doen, is blokkades wegnemen die burgerinitiatieven ondervinden van algemene regelgeving en verordeningen. In plaats van vanuit bestaand beleid en regelgeving handelen, kunnen gemeenten initiatieven vooruit helpen door te kijken met welke oplossingen die initiatieven gebaat zouden zijn. Ten tweede kunnen gemeenten initiatieven op andere manieren ondersteunen, bijvoorbeeld door cofinanciering en het delen van kennis en ervaring.

Meer ruimte en rechten voor burgers betekenen een cultuuromslag bij gemeenten. Tot nog toe is aansprakelijkheid vaak een barrière voor vernieuwing en zelfbeheer. De natuurlijke houding van ambtenaren is die van fouten voorkomen. Gemeenten zouden echter meer kunnen experimenteren met samenwerkingsvormen met burgers in de publieke ruimte. Uitproberen wat wel en wat niet werkt: een vorm van ‘experimental governance’ (Sabel en Zeitlin, 2012). Vooral doen, waarbij er ook fouten mogen worden gemaakt. Gemeenten stellen zich minder op als regelgestuurde beheerders van de publieke ruimte, maar meer als experimenterende spelers die samen met andere actoren de ruimte vormgeven ‘in actie’. Sommige gemeenten experimenteren al met hun rol. Ze doen bijvoorbeeld wat extra voor de wijk als bewoners het groen onderhouden of zich anderszins inzetten voor de wijk. Daartoe sluiten gemeenten participatieovereenkomsten met bewoners. Gezamenlijke reflectie op actie is daarbij nodig en dit is een belangrijk onderdeel van experimental governance. Kortom, een combinatie van experimenterend doen en reflecteren.

Gemeenten kunnen bij het verlenen van vergunningen aan winkels rekening houden met specifieke wensen van een ouder wordend winkelend publiek.

In de nabijheid van de woning, in de buurt, kunnen burgers zelf initiatieven ontplooien. Denk aan een buurttuin waar mensen tot rust kunnen komen. Willen ouderen echter uitgaan en het stadscentrum bezoeken, dan komen zij meer in de publieke ruimte. Mogelijk hebben ouderen – meer dan jongere generaties – behoefte aan privacy in de publieke ruimte. Ouderen moeten bijvoorbeeld vaker een sanitaire stop maken of even uitrusten. Dit kan bij het uitgaan een probleem zijn. Wellicht zodanig dat ouderen het uitgaan maar achterwege laten. Wat kunnen bedrijven op dat gebied doen en wanneer komt de gemeente in beeld? Supermarktketens bieden bijvoorbeeld steeds vaker een aangename omgeving voor klanten met een koffiehoek, en in sommige fastfoodketens en grootwinkelbedrijven kun je gemakkelijk naar toilet.

Voor de dagelijkse levensbehoeften is de nabijheid van winkels voor ouderen ook belangrijker dan voor jongeren. In focusgroepen van TNO geven ouderen aan dat een pinautomaat (binnen), een (goedkope) supermarkt, een drogist, een apotheek en een huisarts belangrijke voorzieningen in de wijk zijn. Veel van deze voorzieningen zijn afhankelijk van private partijen: het verdwijnen van de buurtsuper of de pinautomaat is lastig te beïnvloeden.

Burgers worden steeds meer betrokken bij de inrichting en het beheer van de publieke ruimte en nemen ook vaker zelf het initiatief om problemen die zij in hun dagelijkse leefomgeving tegenkomen, aan te pakken.

Verschillende publieke en private partijen – gemeenten, maatschappelijke partners, bedrijven en burgers – zijn het echter niet altijd met elkaar eens over wat de juiste inrichting van de publieke ruimte is. Wat voor de een prettig kan zijn, is voor de ander juist onplezierig. Een focus op redzame participatie vraagt daarom om een andere rol van de gemeente. De gemeente wordt vaker verbinder, adviseur of scheidsrechter in plaats van beslisser. Het is van belang dat een goed samenspel ontstaat tussen gemeenten, private partijen en burgerinitiatief, waarbij er ook oog is voor (groepen) burgers die niet vanzelfsprekend meedoen.

Publieke partijen, zoals de gemeente, moeten altijd een afweging maken tussen verschillende belangen (bijvoorbeeld veiligheid, rust, culturele diversiteit, speelruimte) en groepen (bijvoorbeeld ouderen die willen wandelen door de stad, gezinnen en skateboarders). Soms wordt de wens van de één beter gehonoreerd dan die van de ander. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld voorwaarden verbinden aan het toekennen van middelen voor burgerinitiatief (bijvoorbeeld dat iedereen mag en kan participeren in het initiatief, ook kwetsbare mensen). Of andersom iets extra’s doen voor burgers die zich inzetten voor de leefomgeving (bijvoorbeeld het geven van een kleine vergoeding aan de buurt of het beschikbaar stellen van gereedschap).

Nieuwe verhoudingen in de samenleving vragen ook om andere governance en organisatiecultuur. Experimental governance – uitproberen wat wel en wat niet werkt – is een werkwijze die daarbij behulpzaam kan zijn. Deze werkwijze vraagt wel dat alle spelers zich anders opstellen dan nu vaak het geval is, dat geldt ook voor de gemeente: meer gericht op experimenteren en leren en minder op beslissen en sanctioneren.